在公共服务和基础设施领域推广政府和社会资真相助（PPP）模式，是中国共产党十八大提出的旨在改变公共产品供应方法、改善国家治理结构、深化行政体制、财税体制刷新的主要行动。现在，列入财务部PPP综合信息平台治理库的项目已凌驾7477个，涉及的投资金额达11万亿元人民币。中国PPP模式在基础设施和公用事业领域的应用生长，已经处于天下前线。
与大批量项目落地、大额度投资体量形成鲜明比照的是，我国学术界在PPP的执法属性、规制原则等基本理论问题的研究层面，尚很是薄弱；在PPP模式与其他执法部分和成文法的关系问题上，尚不协调甚至冲突。PPP加入各方的权力义务，依赖PPP条约举行安排和联络。因此，解决好PPP条约在中王法框架内的定位与落实问题，关于我国依法推广PPP模式应用，包管PPP加入者的正当权益、规范PPP项目的生意行为具有主要的理论价值和实践意义。
在政府和社会资真相助中，政府方利益、公共利益与企业利益能够协调共存，是PPP 模式的最显着优势。可是民事和行政两种执法因素的共存，也是影响PPP条约执法属性判断的主要障碍。确定PPP条约属性的主要依据，应当是各个国家各自的执法制度和执法实践，并需要服务于国家的政治经济生长。在立法上，要遵照“协调法治”理念，统筹兼顾政府方和社会资源方的各方利益，尤其在《行政诉讼法》已经确立了“行政协议”的看法和典范样式的实证法基础上，应该通详尽致的诠释论作业，厘清PPP条约与政府特许谋划协议的实质差别，为PPP条约的民事属性定位夯实理论基础。
一、诠释作业的焦点：特许谋划并不等同于PPP模式
（一）研究工具简直定：PPP条约与特许谋划协议
1. 政府和社会资真相助（PPP）的界说
由于各个国家所属法域差别，政治制度、经济生长水平千差万别，因此并不保存、客观上也不应该保存一个能够被普遍接受和认可的PPP界说。在我国，国务院《基础设施和公共服务领域政府和社会资真相助条例（征求意见稿）》第二条划定：“本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资真相助，是指政府接纳竞争性方法选择社会资源方，双方订立协议明确各自的权力和义务，由社会资源方认真基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供津贴等方法获得合理收益的运动。”其他PPP生长较为成熟的国家（地区）和国际组织关于PPP的界说如下。
（1）欧盟委员会：公共部分与私营部分之间的相助关系，双方凭证各自的优势和劣势配合分担危害和责任，以提供本本应由公共部分认真的公共服务。
（2）天下银行：私营部分和政府部分之间就提供公共产品和公共服务签署的恒久条约，而私营部分须肩负实质性危害和治理责任。
（3）加拿大PPP委员会：公共部分和私营部分基于各自的履历建设的一种相助谋划关系，通过适当的资源匹配、危害分担和利益共享，以知足公众需要。
PPP条约是政府方和社会资源方就PPP项目的实验安排各自权力义务关系的执法文件，狭义上的PPP条约指简单的条约文本，可能有“项目协议”、“项目条约”、“基础设施条约”、“投资左券”等差别的称呼；广义上的PPP条约应为包括了项目条约、融资条约、建设条约、采购条约、运营条约和包管条约在内的一系列条约的总称。本文中，如无特殊说明，PPP条约系在狭义语境上使用。
2.政府特许谋划
特许谋划（Franchise）一词，凭证《元照英美法辞书》的诠释，是指政府授予小我私家或整体的做某事的特权，而非公民普遍享有的权力；亦指使用名称或者出售产品或提供服务的权力�？杉浒ㄉ桃堤匦砟被驼匦砟被街址椒�。尚有“Concession”一词，专指政府授予的允许权、特许权。本文所使用的“特许谋划”仅指政府授予谋划基础设施或提供服务的允许，而不包括商业特许谋划之情形。
政府特许谋划是指在特定的基础设施和公共服务领域，由政府方凭证执法划定，通过市场竞争机制选择投资人，并授权其在一定限期和规模内谋划该公用事业产品或者提供某类服务的制度。特许谋划的主要功效是为投资人收回投资并获得合理回报提供具有独吞和排他性的市场准入机制，主要特征是：社会资源方取得特许权一样平常需要支付用度；一样平常有区域和时间限制；政府方实验这类允许一样平常有自由裁量权；社会资源方获得这类允许要肩负相当大的社会责任。
（二）特许谋划仅为PPP的众多模式之一
1. 特许谋划协议是非政府付费类PPP条约的组成部分
政府特许谋划协议是指，行政机关在有限自然资源开发使用、公共资源设置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等领域，与公民或者企业协商一致，授予其加入公共工程或者基础设施建设的特许权的协议。
政府特许谋划是一种特殊的行政允许。在市场准入和付与特权等行政允许的实质要件上，特许谋划与一样平常行政允许没有区别。所差别的是，政府特许以政府方与中选的社会资源或项目公司签署的条约为体现，是一种典范的双方行为。但双方缔结的特许谋划协议所包括的权力义务关系属于行政执法关系，其中涉及的国有资产处置惩罚、向使用者收取用度、限制竞争、包管最低使用需求等内容均对特许权协议的行政性起着决议作用�？杉�，政府特许谋划协议的行政性主要源自协议主体的特定性、协议目的的公益性及协议适用规则的公法属性。
关于特许谋划与PPP的关系，国家发改委看法以为，我国的特许谋划在借鉴国际履历，并团结中国国情生长起来的基础设施和公用事业项目运作模式，可涵盖到PPP的所有领域，可以归纳综合种种主要PPP模式。在基础设施和公用事业领域，特许谋划即是PPP，两者并无二致。大陆法系国家的立法以特许谋划为主，国际社会以特许谋划统领PPP立法的做法值得借鉴。
上述看法颇有以偏概全之嫌。从实质上讲，PPP是公共部分与私营部分相助提供公共产品的州操作模式的总称，是在公共事务治理中通过合理的分派“危害——收益”所形成的政府和社会资笔飘间的长效相助机制。特许谋划是PPP的实现形式之一，但并不是PPP的所有模式。PPP的详细操作方法应由各个国家依据自身情形加以选择使用，例如英国偏好政府付费类的购置服务方法，而法国则推许特许谋划的方法。在我国，关于新改扩建项目，PPP的操作路径选择除特许谋划之外，还包括政府购置服务和股权相助等方法；关于存量项目，PPP模式除特许谋划条约之外，还包括非特许谋划的政府购置服务、租赁条约等形式�？銮�，纵然同为国家发改委的政策看法，其前后表述也是矛盾的：在国家生长刷新委《古板基础设施领域实验政府和社会资真相助项目事情导则》中，明确“政府和社会资真相助模式主要包括特许谋划和政府购置服务两类”。
2. 将特许谋划协议与PPP条约相互区分是国际老例
虽然国际层面临于PPP的界说以及详细的操作模式各不相同，可是普遍认可政府特许谋划是PPP诸多操作模式之一。因此，无论是单独签署亦或作为PPP条约的组成部分，将特许谋划协议与PPP条约相互区分，是各个国家或国际组织的通行做法。
（1）日本《关于使用民间资金增进公共设施完善的执法》将非特许谋划类PPP条约称为“项目条约”，而将特许谋划类PPP项目条约称为“公共设施运营权实验条约”。公共设施的治理者可以为选定的投资者设定公共设施运营权，所谓“公共设施运营项目”是指作为特定项目，由投资者对公共设施举行运营，将对国民提供服务收取的使用费作为收入举行收取的项目。
（2）团结国国际商业法委员会《私人融资基础设施项目立法指南》指出：本指南使用的“项目协议”一词，系指某一公共政府和所选定的一个或多个实体之间为实验项目而签署的协议，此种协议划定了关于有关基础设施举行建设或现代化更新、运营和维护的条款和条件。有些执法制度使用其他词语来指称此种协议，如“特许协议”或“特许条约”，但本指南中并不使用这种叫法。
我国近几年PPP推行的履历总结和规范文件的表述，亦以为政府特许谋划是PPP主要表达方法，特许谋划主要应用于能够所有或部分通过“使用者付费”笼罩项目投资的谋划性或准谋划性项目，而关于没有谋划收入，完全依赖政府付费收回项目投资的，一样平常不需要政府方授予社会资源方具有排他性和独吞性特征的特许谋划权。政府付费类PPP模式与特许谋划类PPP模式的条约属性、危害分担、模式选择等保存重大区别。
3. 我国《行政诉讼法》调解工具是特许谋划协议而非PPP条约
修订后的《行政诉讼法》明确将“行政机关不依法推行、未凭证约定推行或者违法变换、扫除政府特许谋划协议”纳入行政诉讼受案规模，随后施行的司法诠释第十一条划定：“行政机关为实现公共利益或者行政治理目的，在法定职责规模内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权力义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项划定的行政协议”。这是我国在执法层面首次明确了行政条约看法，并确立了行政条约的可诉性。
虽然执法划定十明确确，纳入行政诉讼程序调解的是“政府特许谋划协议”而非政府和社会资真相助（PPP）条约，可是由于我国大规模推行PPP模式时间尚短，价值缺乏上位法的权威界说，造成了“PPP条约争议需适用行政诉讼程序”的过失熟悉，造成了项目各方、尤其是社会资源方的担心。
二、PPP条约中行政性因素识别及其界线
（一）特许谋划协议对PPP条约执法属性的影响
1. PPP条约中的特许谋划协议具有行政法特征
政府和社会资真相助历程中所涉及的是由一系列条约组成的条约荟萃。公私相助视机构设立历程的差别而泛起多种形态。一个典范的公私相助历程可以剖析为多个条约，而特许协议是较为典范的公私相助条约。关于特许谋划类PPP项目，提供公共服务的社会资源向使用者收费所获得的收费权，实质上属于政府采购公共服务一种对价。
住建部《市政公用事业特许谋划治理步伐》第二条划定：“本步伐所称市政公用事业特许谋划，是指政府凭证有关执法、规则划定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者谋划者，明确其在一定限期和规模内谋划某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”对特许协议性子的讨论自己与行政条约的界定、行政条约与民事条约的区分等有亲近关联，学界对此的争论也可谓是旷日长期。不管是参照德国的标的说、目的说、主体说照旧我国司法实践中经常使用的有无行政优益权、有无逾越民事条约的内容约定等标准，在详细应用时都面临难以判断、保存不确定性等问题。
2.非特许谋划的PPP条约，也有部分行政法性子的条款
从现实意义而言，界分行政协议与民事条约的基础缘故原由在于，这两类执法行为保存一些实质的差别，因而需要生长或构建调解这两类条约的差别规范系统。若是行政协议与通俗民事条约完全可以运用相同的执律例则举行调解，那么，委屈区分就完全成为无意义之事。英美法系国家的政府条约制度及着实践已经给出了这一启示。在英美法系国家，没有大陆法系国家所谓的行政条约的看法，也不保存民事条约与行政条约区分之理论，而是将所有由行政机关与他人缔结的左券统称为政府条约，最少现在看来，这也并没有影响政府方通过条约的方法推行公务、实现并维护公共利益的的职责所在。
特许谋划协议并不是PPP条约的所有内容，甚至不可够成为主要内容，其更应该被明确为是政府方能够从社会资源方获得资金、公共服务、产品而支付的对价。别的，无论项目是否以特许谋划方法实验，纵然是其他操作模式的PPP条约中也都保存了政府方的行政性权力或称之为“特权”，并且行政机关权力的行使是单向的，具有优越性的，是以行政法为依据的，这是接纳民事条约理论无法诠释的。
（二）PPP条约中行政特征的界线
PPP执法关系具有行政因素和民事属性的复合性。因此识别出PPP条约中的行政法因素，评价其对整个PPP模式的影响水平，实现行政条约中法定事项和约定事项的疏散，进而为其总体执法属性定位追求正当性基础，具有十分主要的理论价值。
在重大的PPP生意结构中，识别出真正或者只能由行政法调解的条约因素，必需准确掌握行政法的基来源则。依通说，行政法的基来源则应该包括依法行政原则、比例原则、正当预期�；ぴ蛞约罢背绦蛟�。诸原则中，“依法行政原则”的一个主要子原则——“执法保存”原则，即只有在执法明确授权的情形下才可以实验某种行政行为，是识别PPP条约行政性条款的“最大条约数”，应该作为执法依据。“执法保存原则之于行政法，犹如罪刑法定主意之于刑法”，该原则以为不但干预人民自由权力的行政领域，应有执法保存的适用，其他涉及人民的基本权力之实现与行使以及涉及公共利益尤其是影响公共生涯的主要的基本决议，应由执法划定之，而不须委诸于行政行为。此项原则，与党中央国务院提出的“将权力关进制度的笼子”及“法无授权不可为”的依法行政头脑高度契合。遵照执法保存原则，PPP条约中纯粹行政法条款包括以下三项内容。
1. 政府采购程序
PPP条约需经政府采购程序以竞争性方法订立。依据财务部《政府和社会资真相助模式操作指南（试行）》 的划定：“项目采购应凭证《政府采购法》及相关规章制度执行，采购方法包括果真招标、竞争性谈判、约请招标、竞争性探讨和简单泉源采购。”而政府采购运动属行政行为，受行政规则则调解。《政府采购法》第五十八条划定：“投诉人对政府采购监视治理部分的投诉处置惩罚决议不平或者政府采购监视治理部分逾期未作处置惩罚的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼”。
2.特许谋划权的允许与作废
PPP项目的回报机制，包括三种类型：使用者付费、行政性缺口津贴和政府付费。前两种回报机制中，由于社会资源方需要向使用者收取用度的方法所有或部分笼罩项目投资，因此政府方需要授予社会资源方在一定限期、一定规模内，凭证标准收取用度的权力，并且该项权力是独吞和排他性的。特许谋划权的授予，属于行政允许的领域，社会资源方所拥有的特许谋划权是政府创立和给予的“部分垄断职位”。且《行政诉讼法》明确将“行政机关不依法推行、未凭证约定推行或者违法变换、扫除政府特许谋划协议”纳入行政诉讼的受案规模，因此特许谋划协议中涉及政府方付与社会资源方特定权力的条款，属于行政法调解。
3. 政府方关于项目的介入与接受
政府作为PPP条约的一方当事人，除了关于社会资源方是否按约推行条约举行民法意义上的羁系以外，特定情境下还会基于公共利益的需要，单方行使与条约精神相背离的行政行为。从推行公共治理职能的角度出发，对社会资源方违反执法、行政规则的强制性划定，或强制实验的手艺标准的，政府需要对项目执行的情形和质量举行须要的羁系。为此情境下，政府方是依据法定职责行使行政权的行为，该羁系权力的行使，现实上与其条约当事人身份并无关联。
可是在社会资源方违反条约约定，致使公共服务中止或公共利益遭受损失的，政府方有权介入或暂时接受项目。此项权力是政府方单向行使的，且并不由于PPP条约中是否有约定而受到限制，具有行政性特征。亦有学者将其称为政府方基于公共利益需要“自由终止条约”。
三、PPP条约的实质属性是具有行政因素的民事条约
（一）PPP条约纳入条约规则制的正当性
1. 理论层面的正当性
关于PPP条约自己是否应当纳入《条约法》调解，海内尚鲜有学者论及。更多的看法是研究行政条约是否应纳入《条约法》举行规制。主要看法分述如下。
第一种看法系在《条约法》起草历程中，一部分行政法学者建议将行政条约作为民事条约的一种特殊形态，为规范行政条约行为，在《条约法》中以专章形式加以划定，但因民法学者持阻挡意见而未能实现。
第二种看规律差别意将行政条约作为一章划定在《条约法》中，以为将其划定在《行政程序法》中更为合适。理由为行政条约在行政法学中是作为行政行为的一种新的类型来定位的，就其实质而言是行政机关将条约的方法应用到行政治理历程中来。因此，在行政条约的订立、推行历程中，仍然要遵照行政权力运行的基本规则，将之放在规范行政权的基本法中划定更为合适。
第三种看法以为行政条约作为行政行为照旧民事行为的定性，在规则适用上，并纷歧定严酷对应行政法系统或者民法系统，非此即彼，而是应当从功效上来看，哪一种解决方法关于实现执法价值更为有用。
第四种看法以为PPP特许谋划协议既非民事条约，也非行政条约。兼顾统筹公私利益，并注重增量利益中的公私利益是其实质所在，也是界定其执法性子的要害�；诖�，PPP特许谋划协议应该是关于劳动力孽息同创共享的经济条约。
剖析以上看法，虽然各有原理，可是实质上关于解决行政条约的规制问题并无实益。关于解决PPP条约的规范落位问题，则更是少有助益。
首先，一种执法关系的属性应与其所在国家整体执法系统相兼容。就中王法框架而言，由于特许谋划协议已经经由《行政诉讼法》确立了其“行政协议”的执法属性，刻意回避或者强行将其拉入民法系统，都是对实证法权威的损害，而将PPP执法关系整体纳入行政法，又完全无法实现大宗一律主体间的约定在以单方行为为基本特征的行政规则中的自洽。从这个意义上讲，讨论PPP条约是民事条约照旧行政条约是没有意义的伪命题。由于PPP自己代表了政府和社会资源的一种相助关系，这种关系遵照相助中政府行政角色的强弱，行政特权的多寡，大致包括了从服务外包到完全的私有化区间的所有可能形式。以是，PPP条约的执法属性判断，其焦点原则只能是，将其置于何种执法系统举行规范，更有利于实现PPP的功效和价值，更有利于包管国家政策目的的实现。
其次，PPP条约置于《条约法》规制，有助于我国推广应用PPP模式，进而提高公共产品的供应效率，有用使用社会资源缓解地方政府债务压力。从追求立法价值服务于国家经济建设中心的角度出发，现在我们面临着统一民法典体例和PPP国家立法的重大历史机缘期：将PPP模式的项目提倡、识别、采购、执行、移交流程和羁系在PPP立法中予以明确；将PPP条约在民法典中作为典范条约举行定位，实现一样平常法与特殊法的相互协调，将极大助力我国在公共服务和基础设施领域推广规范PPP模式，为我国经济一连康健生长提供执法支持和制度包管。
最后，政府特许谋划协议是我国《行政程序法》中明确的行政协议类型，可是特许谋划并不是PPP的所有模式，特许谋划协议也不是PPP条约的所有内容。PPP条约是政府方和社会资源方为相助提供公共产品及服务就项目的融资、建设、运营、移交各环节告竣的合意，PPP条约是针对这种项目治理模式或项目融资模式而需要的一系列条约的有机联络。PPP条约当事人主要适用民事执律例范来约束、调解和评价其行为，是不争的事实。
2. 执法适用层面的正当性
（1）中国大陆立法实践
首先，现阶段中国大陆认可PPP条约适用政府采购程序。《政府和社会资真相助项目政府采购治理步伐》划定：“为了规范政府和社会资真相助项目政府采购行为，维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的正当权益，依据《政府采购法》和有关执法、行政规则、部分规章，制订本步伐”。
而我国的《政府采购法》第四十三条明确划定：“政府采购条约适用条约法。采购人和供应商之间的权力和义务，应当凭证一律、自愿的原则以条约方法约定”�？杉�，将PPP条约纳入《条约法》举行规制具有实体法的支持。同时，我国行政法学界关于行政左券司法裁判中援用民事执法亦持一定态度。在讯断行政协议推行及赔偿讯断时，“法”的外延除了包括行政执法、规则以及正当有用的规章之外，还应当包括相关的民事执法。在审查行政机关是否依法变换、扫除该类协议时，不但应当考察相关行政执律例范的适用，还应当考察《条约法》中有关条约变换、扫除的划定。在审查行政机关不推行该类协议时，应当考察《条约法》中有关同时推行抗辩权，后推行抗辩权的划定。
（2）各国（地区）的立法实践
着实，天下其他各国行政条约制度与我国的行政协议制度具有很是大的差别。行政条约或者所谓公法左券制度较量蓬勃的国家或地区，要么具有成文的《行政程序法》，例如德国和我国台湾地区；要么具有专司行政条约裁判的行政法院，例如法国。也就是说，其他国家或地区的行政条约制度，要么有立法上的包管，要么有司法上的包管。反观我国的客观情形，却是在程序法上确立了本应由实体规则制的行政协议制度，并且制度设计也仅涉及了典范行政协议类型、行政协议裁判方法等少少内容，关于签署行政协议的权力泉源、订约规则、推行规则、违约责任等重大内容尚付一阙。
大陆法系国家通过立法实践确认了私规则则适用于行政左券的看法。德国的《行政程序法》为行政条约划定了一些差别于民事条约的特殊规则, 但同时又在第四章“公法条约”第六十二条中增补划定,“只要第五十四条至第六十一条未尚有划定的, 适用本法其余的划定。另增补适用民法典的有关划定。”我国台湾地区《行政程序法》也在第一百四十九条划定, “行政左券, 本法未划定者, 准用民法之相关划定”。台湾地区PPP模式的特殊法《增进民间加入公共建想法》第四十八条(不适用政府采购法之划定)划定：依本法批准民间机构兴建、营运之公共建设，不适用政府采购法之划定；第十二条(投资左券之性子、拟订原则及推行要领)划定：主理机关与民间机构之权力义务，除本法尚有划定外，依投资左券之约定；左券无约定者，适用民事法相关之划定。投资左券之拟订，应以维护公共利益及公正合理为原则；其推行，应依忠实及信用之要领。
由于英美法系没有公法与私法的划分, 行政法中也没有明确的行政左券或行政条约的看法, 政府部分作为一方当事人的条约被统称为“政府条约”（government contract）, 适用通俗条约法的划定, 行政主体签署条约适用一样平常的民事规则。 以是,在英美法系国家,条约规则则虽然适用于行政条约。
（二）PPP条约的实质属性
经由前述讨论，应该熟悉到政府和社会资真相助（PPP）模式是国家治理方法转变和政府职能转化的一定路径。明确PPP执法关系的属性关于规范生长PPP模式具有主要意义。PPP条约是PPP生意历程的执法表达，总结PPP执法关系和PPP条约的实质特征，提取并剥离PPP执法关系中行政法要素和民法要素，才华在我国现有执法系统内最有用规范PPP各方权力义务、最有用安排PPP实验流程、最有用解决PPP争议事项。
1. PPP条约兼具民事属性和行政性要素
PPP执法关系是建设在条约基础之上的，这种新型执法关系融合了公法与私法两种执法关系，以是其同时具备公法和私法的某些特征。可是PPP条约的民事属性是第一位的，是决议性的。“条约”这一形式的接纳说明该种执法关系是以一律协商为实质特征的，政府方作为PPP项目的提倡人，公共服务的法定提供方，需要社会资源方认可其在项目实验中的主导职位，享有特定情境下单方变换条约甚至接受项目的权力，社会资源方依附条约包管获得恒久稳固谋划收益，正体现了条约权力义务的一律性。至于行政主体是接纳条约的形式，实现何种行政目的，则是第二位的，非决议性的。
2. PPP条约的行政性要素是可识别的
我国的公私相助同伴关系是建设在政府方与社会资源方之间的一种职位一律的非隶属性的左券关系。行政条约是政府和社会资真相助的主要形式。
公私相助的目的在于知足公共产品需求或者为了完成某项公共服务使命，突破基础设施和公共服务领域的行政性垄断，在上述领域中引进市场竞争，与政府方配合相助完成。因此，公私相助同伴关系这种执法关系是不可扫除公法的适用的，若私人投资者的履约行为有碍于公共利益，政府部分可以使用行政特权举行规制。
可是PPP条约中行政性因素是可识别和可剥离的�？梢越玃PP条约义务区分为法界说务和约界说务。关于具有行政法属性的法界说务，当事人双方必需听从而不得通过约定扫除或者规避。识别PPP条约中的行政条款的行政法原则为“法无授权不可为”，其理论工具为英美条约法上的“近因理论”和法国行政法上的“直接执行公务说”。依据“近因理论”，PPP条约从采购缔约、推行羁系、违约救援等每一个环节各组成一种执法关系，每一种执法关系所受规范的执法差别。因此需要截取最靠近条约的因果链条，一种执法关系的定位和定性主要由最靠近该执法关系的因果链条所蕴含、体现的因素和属性作为认定该执法关系的性子、归属类型的依据。同时，凭证“直接执行公务说”，行政条约应当是行政机关直接加入公务的执行，或是条约自己是执行公务的一种方法，则PPP条约中确需由行政法调解的环节有三个，即政府采购、特许谋划和项目羁系。
3. 中王法框架下的PPP条约实质属性是民事条约
依于安教授看法，PPP条约内容可以区分为约定事项和法定事项，其所称“法定事项”即是本文所抽离出的PPP条约的行政法因素。PPP条约中的约定事项适用民规则范调解，自不必言，纵然是PPP条约中的法定事项，其订约、推行和违约责任承当亦有民法所规范。
（1）PPP条约订约适用《条约法》调解。政府方适用《政府采购法》选择社会资源方相助提供基础设施和公共服务，依该规则定，其所订立的PPP条约适用条约规则定，政府方和社会资源方之间的权力和义务，应当凭证一律、自愿的原则以条约方法约定。
（2）PPP条约的履约受民事执律例范。依《行政诉讼法》司法诠释第十四条 之划定：“人民法院审查行政机关是否依法推行、凭证约定推行协议或者单方变换、扫除协议是否正当，在适用行政执律例范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性划定的民事执律例范”。有学者以为，该条确立了行政协议案件中，行政执律例范优先适用规则。笔者持差别看法。首先，从诠释论的态度出发，司法诠释条文的表述为“同时”，并未体现优先使用行政规则范的意思体现；其次，关于行政协议执法适用优先序次问题上，亦有学者以为应当优先适用民事执律例范，只有在民事执律例范无法有用解决行政条约上泛起的问题是，才情量创设和适用新的公规则则；其三，适用民事执律例范须“不违反行政法和行政诉讼法强制性划定”，由于此类规范需是调解双方条约约定的民事规范，则依据《条约法》第五十二条之划定，该类规范自己即应属无效。
（3）PPP条约的违约责任包括了民事违约责任的所有形式。《行政诉讼法》划定：被告不依法推行、未凭证约定推行或者违法变换、扫除行政协议的，人民法院讯断被告肩负继续推行、接纳调解步伐或者赔偿损失等责任。被告变换、扫除协议正当，但未依法给予赔偿的，人民法院讯断给予赔偿�？杉�，行政协议违约责任包括了条约规则定的肩负违约责任的所有形式，除政府方单方变换扫除PPP条约正当，需予以“赔偿”带有显着行政因素外，违约责任肩负方法与民事执律例范相同。
综上，PPP条约中的行政因素部分，在条约订约、履约和违约各环节，在绝大大都情形下均适用民法调解，PPP条约的实质属性是民事条约，是政府方为完成向公众提供公共产品和服务的行政使命，通过政府采购程序，与为实现可一连谋划收益的社会资源方告竣的合意。PPP条约的焦点条款隶属性上可以分为三类：（1）典范的行政协议条款。包括政府采购程序、特许谋划权的取得和项目羁系，这类事项目有鲜明的行政法特质，应适用行政法调解，但准用民规则范；（2）具有行政特征，可是可以通过双方的约定，内化为条约约定的条款。包括项目建设标准、项目公司设立等，此类条款虽有行政机关高位行权的因素保存，可是适用民法调解亦不致损害行政机关或公众的利益，则可以纳入民事规则调解；（3）典范的民事条约条款。例如投融资限期和方法，履约担保等条款。这类条款应明确由民事规则予以调解。
