2019年3月7日，刘昆部长在记者谈判到“勉励正当合规的PPP”，〔2019〕10号文（本文简称《意见》）的宣布似是对“正当合规PPP”的解读。《意见》强调“要牢牢掌握推动PPP规范生长的总体要求、规范推进PPP项目实验、增强项目规范治理、营造规范生长的优异情形、各级财务部分协同配合抓好落实。”《意见》是PPP相关规则出台前对PPP既往规范的总体梳理，也是对已往五年PPP项目实践履历的系统总结，这与国家高质量生长PPP的导向一致。
随着PPP项目界线条件的日趋清晰，《意见》要求各级财务要把规范运作放在首位，营造规范生长的优异情形，勉励民企和外资加入、指导包管资金、中国PPP基金加大股权投资力度、聚焦重点领域。但《意见》中也有未明确、保存明确误区的部分，好比现有会计准则下对社会资源自有资金的明确、明股实债的认定等。本文拟团结2014年113号文以来的PPP相关政策及笔者自身的实务履历，就对《意见》主要内容的明确，和列位专家一起探讨。
01《意见》出台的配景
阻止2018年12月31日，财务部项目库（包括项目治理库和项目储备清单）在库项目总计12553项，总规模17.55万亿。（其中，治理库在库项目8556项，规模12.90万亿）自92号文宣布之日至2018年12月31日，财务部PPP综合信息平台项目治理库镌汰项目共计2137项，储备清单镌汰项目共计4217项。2018年整年落地项目累计4691个、投资额7.2万亿元，落地率仅为54.2%；开工项目累计2237个、投资额3.2万亿元，开工率仅为47.7%。
2018年12月18日至21日于北京举行的中央经济事情聚会提到，“2019年是新中国建设70周年，是周全建成小康社会要害之年，做好经济事情至关主要。要以习近平新时代中国特色社会主义头脑为指导，……坚持深化市场化刷新、扩大高水平开放，加速建设现代化经济系统，继续打好三大攻坚战，着力引发微观主体活力，立异和完善宏观调控，统筹推进稳增添、促刷新、调结构、惠民生、防危害事情，坚持经济运行在合理区间，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，提振市场信心，增强人民群众获得感、幸福感、清静感。”
12月27日至28日，天下财务事情聚会凭证中央经济聚会精神，要求“强化政策支持和资金包管，增强地方政府债务危害防控，增强地方政府债务治理，较大幅度增添地方政府专项债券规模，起劲提防化解地方政府债务危害，增进经济一连康健生长和社会阵势稳固。”
《意见》响应中央经济事情聚会及天下财务事情聚会精神，适时出台，在整个PPP市场禁止乐观的情形下，犹如茫茫黑夜中的一盏明灯。
02《意见》对规范的PPP项目的要求
《意见》指出，规范的PPP项目应当切合下列条件：
条件1.属于公共服务领域的公益性项目，相助限期原则上在10年以上，按划定推行物有所值评价、财务遭受能力论证程序；
【解读1】
（1）PPP项目应属于公共服务领域，已成为普遍共识：
①76号文划定，“政府和社会资真相助模式是在基础设施及公共服务领域建设的一种恒久相助关系。通常模式是由社会资源肩负设计、建设、运营、维护基础设施的大部分事情，并通过“使用者付费”及须要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部分认真基础设施及公共服务价钱和质量羁系，以包管公共利益最大化。”
②发改2724号文划定，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又相宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处置惩罚等市政设施，公路、铁路、机场、都会轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、康健养老等公共服务项目，以及水利、资源情形和生态�；さ认钅烤赏菩蠵PP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先思量接纳PPP模式建设。”
③国办21号文划定，“围绕增添公共产品和公共服务供应，在能源、交通运输、水利、情形�；ぁ⑴┮怠⒘忠怠⒖萍肌苄园簿庸こ獭⒁搅啤⑽郎⒀稀⒔逃⑽幕裙卜窳煊�，普遍接纳政府和社会资真相助模式，对统筹做好稳增添、促刷新、调结构、惠民生、防危害事情具有战略意义。”
④57号文划定，“地方各级财务部分要在能源、交通运输、水利、情形�；ぁ⑴┮怠⒘忠怠⒖萍肌苄园簿庸こ獭⒁搅啤⑽郎⒀稀⒔逃⑽幕裙卜窳煊�，筛选征集相宜接纳PPP模式的项目，加速建设项目库。”
⑤团结本《意见》第四条营造规范生长的优异情形（三）聚焦重点领域，未提及实操中焦点运营资源受限的“交通”、“教育”、“医疗”。
（2）相助限期原则上在10年以上：
57号文划定，“政府和社会资真相助限期原则上不低于10年。对接纳建设-移交（BT）方法的项目，通过保底允许、回购安排等方法举行变相融资的项目，财务部将不予受理。”
47号文昭示 “申报树模项目要求具备的基本条件”： “相助限期原则上不低于10年”。
（3）按划定推行物有所值评价、财务遭受能力论证程序：
92号文划定，“应清退的项目……未按划定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财务遭受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财务遭受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财务遭受能力论证，但评价要领和程序不切合划定的。”
此次《意见》明确，未经法定程序选择社会资源方的、未按划定通过物有所值评价、财务遭受能力论证或规避财务遭受能力10%红线，自行以PPP名义实验的项目应在限期内举行整改；无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增添地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部分予以问责和妥善处置惩罚。
条件2.社会资源认真项目投资、建设、运营并肩负响应危害，政府肩负政策、执法等危害；
【解读2】
财金〔2014〕113号文划定“原则上，项目设计、制作、财务和运营维护等商业危害由社会资源肩负，执法、政策和最低需求等危害由政府肩负，不可抗力等危害由政府和社会资源合理共担。”
54号文划定，“杜绝违法违规征象。……不得弱化或免去社会资源的投资建设运营责任，不得向社会资源允许最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承�；蛄硇兄付ㄉ缁嶙试捶揭酝獾牡谌郊绺�。”
此次《意见》明确要求，通过签署阴阳条约，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供种种形式的担保、还款允许等方法，由政府现实兜底项目投资建设运营危害的项目，已入库项目应当予以清退，项目形成的财务支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部分对相关单位及小我私家予以严肃问责。
实务中，有关危害分派的争论从未暂停，一些项目仅原则设置危害分派原则、生搬硬套113号文、54号文等，缺乏对项目情形的现实思量，使某一方不对理或太过肩负一些危害，为项目后续落地及恒久稳固运营带来了危害隐患。如某地相助限期为15年的特色小镇PPP项目，项目内容包括：会展厅、科研楼、会务接待用房等，约定稳固运营5年后，将会务接待用房刷新为五星级旅馆，政府前期已做好设计，但对会务接待用房的设计倒运于刷新成五星级旅馆，而在财务测算中，对刷新本钱思量不周，却对刷新后的收益测算较高，使得社会资笔菩标后，无法实现既定收益率，苦不堪言，正在启动再谈判程序。
基于此，我们建议实务中需要凭证项目行业、特点等，以 “危害分派优化、危害收益对等和危害可控”为原则，凭证差别的PPP项目设置危害分派系统，切忌复制粘贴、生搬硬套。
条件3.建设完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低审核标准等方法，提前锁定、固化政府支出责任；
【解读3】
①92号文划定，“未建设按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口津贴方法获得回报，但未建设与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口津贴在项目相助期内未一连、平滑支付，导致某一时期内财务支出压力激增的；项目建设本钱不加入绩效审核，或现实与绩效审核效果挂钩部分占比缺乏30%，固化政府支出责任的。”
②57号文划定，“对接纳建设-移交（BT）方法的项目，通过保底允许、回购安排等方法举行变相融资的项目，财务部将不予受理。”
③发改2724号文划定，“项目实验历程中，增强工程质量、运营标准的全程监视，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。勉励推进第三方评价，对公共产品和服务的数目、质量以及资金使用效率等方面举行综合评价，评价效果向社会公示，作为价费标准、财务津贴以及相助限期等调解的参考依据。项目实验竣事后，可对项目的本钱效益、公众知足度、可一连性等举行后评价，评价效果作为完善PPP模式制度系统的参考依据。”
④财务部对92号文解读说明， “为贯彻PPP以运营为焦点、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重修设向重运营转变，确保项目恒久稳固运行，《通知》在推动项目建设按效付费机制方面接纳了以下行动：一是要求政府付费与项目绩效审核效果挂钩，强化项目产出绩效对社会资源回报的激励约束效果，避免政府对项目各项支出肩负无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT。 二是要求政府肩负的项目建设本钱与运营本钱均应凭证绩效审核效果举行支付，且建设本钱中加入绩效审核的部分占比不得低于30%，避免目今部分项目通过所谓“工程可用性付费”方法，以“项目完工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设本钱的无条件支付义务，弱化项目运营绩效审核的约束力。三是要求政府付费应在项目相助期内一连、平滑安排，避免为多上项目将财务支出责任太事后移，加剧以后年度财务支出压力、导致代际失衡，同时也避免将财务支出责任集中前移，使社会资源快速接纳大部分投资从而可以实现早期退出。”
此次《意见》明确要求，建设“完全”与项目产出绩效相挂钩的付费机制，社会资源方现实只肩负项目建设、不肩负项目运营责任，或政府支失事项与项目产出绩效脱钩的项目应在限期内举行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增添地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部分予以问责和妥善处置惩罚。
此条也是本《意见》最有争议的一条，争议基本集中在“完全”“一刀切”的付费机制上，担心主要体现在两个方面：①退库、整改；②影响项目融资。建议对新项目设立更为科学的绩效审核机制，实现项目的可操作性和对金融机构的吸引力双重目的；对既有项目，给予一定的脱期期“自查”修改计划及通过再谈判修订PPP条约等，以免影响项目正常建设、融资等，造成歇工、窝工损失等。
条件4.项目资源金切合国家划定比例，项目公司股东以自有资金准时足额缴纳资源金；
【解读4】
①国发51号文划定，“都会和交通基础设施项目：都会轨道交通项目由25%调解为20%，口岸、沿?及内河航运、机场项目由30%调解为25%，铁路、公路项目由25%调解为20%。”别的，要求“金融机构在提供信贷支持和服务时，要坚持自力审贷，切实提防金融危害。要凭证乞贷主体和项目现真相形，凭证国家划定的资源金制度要求，对资源金的真实性、投资收益 和贷款危害进行周全审查和评估，坚持危害可控、商业可一连原则，自助决议是否发放贷款以及详细的贷款数目和比例。”
②92号文划定，“不切合规范运作要求。包括未按划定转型的融资平台公司作为社会资源方的；接纳建设-移交（BT）方法实验的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资源一律加入的；未按条约约定落实项目债权融资的；违反相关执法和政谋划定，未准时足额缴纳项目资源金、以债务性资金充当资源金或由第三方代持社会资源方股份的。”
③财务部对92号文解读说明，“针对目今部分PPP项目融资不到位、开工落地难，以及社会资源未现实出资或未按划定足额出资，推高项目杠杆率，降低项目公司危害抵御能力的问题，《通知》在增强项目融资治理方面接纳了以下行动：一是要求社会资源按条约约定落实项目债权融资义务，避免项目因融资不可实时足额到位而弃捐甚至失败。 二是要求政府和社会资源双方均应严酷执行国家关于牢靠资产投资项目资源金治理的有关划定，准时足额缴纳项目资源金，不得以债务性资金充当资源金，避免因资源金“空心化”，导致社会资源恒久运营责任的“虚化”，加剧重修设、轻运营征象。三是要求社会资源的股份不得由第三方代持，阻止目今部分社会资笔菩选后自行指定其关联企业、子公司、基金品级三方代为推行出资义务，以及部分团结体加入方只承揽项目施工或设计使命、不现实出资入股等不规范操作征象，确保社会资源选择程序的严肃性、公正性，夯实社会资源的投资建设运营责任。”
此次《意见》明确要求，以债务性资金充当项目资源金，虚伪出资或出资不实的项目应在限期内举行整改，无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增添地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部分予以问责和妥善处置惩罚。
《意见》对资源金的划定，与92号文及财务部对92号文解读的口径基本一致，针对实务中政府方出资人代表要求中标社会资源垫付资源金等乱象，这里以“财务部对92号文解读”提醒： “政府和社会资源双方均应严酷执行国家关于牢靠资产投资项目资源金治理的有关划定，准时足额缴纳项目资源金，不得以债务性资金充当资源金，避免因资源金“空心化”，导致社会资源恒久运营责任的“虚化”，加剧重修设、轻运营征象”。
条件5.政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
【解读5】
条约主体部分，未对社会资源举行约定；凭证此前的相关文件，对社会资源及政府方签约主体均有限制：
①113号文（已失效）划定，“本指南所称社会资源是指已建设现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”
②91号文划定，“有下列情形之一，不再列为备选项目：（一）国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目条约的；（二）未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并允许不再肩负融资平台职能的外地融资平台公司作为社会资源方的。”
③财金〔2018〕54号“严酷审查签约主体，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目条约” 。
④关于社会资源方的要求，《意见》此次在第三部分予以明确，本级政府所属的种种融资平台公司、融资平台公司参股并能对其谋划运动组成实质性影响的国有企业作为社会资源加入本级PPP项目的，应在限期内举行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增添地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部分予以问责和妥善处置惩罚。
条件6.按划定纳入天下PPP综合信息平台项目库，实时充分披露项目信息，自动接受社会监视。
【解读6】信息披露要求
①2016年，32号文划定，“七、增强PPP项目信息果真/要实现项目信息的实时宣布与投资需求的有用对接，推动市场信息对称和充分公正竞争。要依法实时、充分披露项目实验计划、招标投标、采购文件、项目条约、工程希望、运营绩效等相关信息，切实包管公众知情权，自动接受社会监视，维护公共利益。”
②2017年，1号文划定，“第五条项目识别阶段应当果真的PPP项目信息包括：（一）项目实验计划提要，（二）经财务部分和行业主管部分审核通过的物有所值评价报告；物有所值评价通过与否的结论；（三）经财务部分审核通过的财务遭受能力论证报告；财务遭受能力论证的测算依据、主要因素和指标等；财务遭受能力论证通过与否的结论；（四）其他基础资料。”
“第六条 项目准备阶段应当果真的PPP项目信息包括：（一）政府方授权文件；（二）项目实验计划（含同级人民政府对实验计划的批复文件）；（三）物有所值评价报告（若有）；（四）财务遭受能力论证报告（若有）。”
“第七条 项目采购阶段的信息果真应遵照政府采购等相关划定执行，应当果真的PPP项目信息包括：（一）项目资格预审通告；（二）项目采购文件；（三）补遗文件（若有）；（四）资格预审评审及响应文件评审结论性意见；（五）资格预审专家、评审专家名单、确认谈判事情组成员名单；（六）预中标、成交效果通告；（七）中标、成交效果通告及中标通知书；（八）项目采购阶段更新、调解的政府方授权文件（若有）；（九）同级人民政府赞成签署PPP项目条约的批复文件，以及已签署的PPP项目条约。
“第八条 项目执行阶段应当果真的PPP项目信息包括：（一）项目公司（若有）设立挂号、股东认缴资源金及资源金实缴到位情形、增减资情形（若有）、项目公司资质情形（若有）；（二）项目融资机构名称、项目融资金额、融资结构及融资交割情形；（三）项目施工允许证、建设进度、质量及造价等与PPP项目条约有关约定的比照审查情形；（四）社会资源或项目公司的运营情形（特殊是泛起重大谋划或财务危害，可能严重影响到社会资源或项目公司正常运营的情形）及运营绩效达标情形；（五）项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变换或终止情形、项目定价及历次调价情形；（六）项目公司财务报告，包括项目收费情形，项目获得的政府津贴情形，项目公司资产欠债情形等内容；（七）项目公司本钱监审、PPP项目条约的变换或增补协议签署情形；（八）重大违约及履约担保的提取情形，对公众投诉的处置惩罚情形等；（九）本级政府或其职能部分作出的对项目可能爆发重大影响的划定、决议等；（十）项目或项目直接相关方（主要是PPP项目条约的签约各方）重大纠纷、诉讼或仲裁事项，但凭证相关司法程序要求不得果真的除外；（十一）本级PPP项目目录、本级PPP项目树模试点库及项目转变情形、本级人大批准的政府对PPP项目的财务预算、执行及决算情形等。”
“第九条 项目移交阶段应当果真的PPP项目信息包括：（一）移交事情组的组成、移交程序、移交标准等移交计划；（二）移交资产或设施或权益清单、移交资产或权益评估报告（如适用）、性能测试计划，以及移交项目资产或设施上种种担�；蛉ㄒ嫦拗频纳ǔ樾�；（三）项目设施移交标准达标检测效果；（四）项目后评价报告（含对项目产出、本钱效益、羁系效果、可一连性、PPP模式应用等举行绩效评价），以及项目后续运作方法。”
③92号文划定，“未按划定举行信息果真。包括违反国家有关执律例则，所果真信息与党的蹊径目的政策纷歧致或涉及国家神秘、商业神秘、小我私家隐私和知识产权，可能危及国家清静、公共清静、经济清静和社会稳固或损害公民、法人或其他组织正当权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未实时充分披露项目实验计划、物有所值评价、财务遭受能力论证、政府采购等要害信息的。”
④此次意见明确要求，未按划定实时充分披露项目信息或披露虚伪项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监视权的项目，应在限期内举行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增添地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部分予以问责和妥善处置惩罚。
需要指出的是，团结后文可以看出，入库并不料味着PPP项目不会被退库或整改，项目库实验动态治理，是否能够一直在项目库里，依赖于项目相助限期内全生命周期的规范运作，在此提醒：已落地实验的项目，增强项目全生命周期规范治理，避免不规范操作导致中途出库、整改的危害隐患。
注：本文引用相关文件一览
i. 财务部《关于推广运用政府和社会资真相助模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)，本文简称76号文
ii. 《关于印发政府和社会资真相助模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），本文简称113号文（已失效）
iii. 国家发改委《关于开展政府政府和社会资真相助的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），本文简称发改2724号文
iv. 财务部 生长刷新委 人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资真相助模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），本文简称国办42号文
v. 财务部《关于进一步做好政府和社会资真相助项目树模事情的通知》（财金〔2015〕57号），本文简称57号文
vi. 国务院《关于调解和完善牢靠资产投资项目资源金制度的通知》（国蓬勃金〔2015〕51号），本文简称国发51号文
vii. 财务部《关于进一步配合做好政府和社会资真相助（PPP）有关事情的通知》（财金〔2016〕32号），本文简称32号文
viii. 《关于组织开展第三批政府和社会资真相助树模项目申报筛选事情的通知》（财金函〔2016〕47号），本文简称47号文
ix. 《关于团结宣布第三批政府和社会资真相助树模项目加速推动树模项目建设的通知》（财金〔2016〕91号），本文简称91号文
x. 财务部关于印发《政府和社会资真相助（PPP）综合信息平台信息果真治理暂行步伐》的通知财金（〔2017〕1号），本文简称1号文
xi. 财务部《关于规范政府和社会资真相助（PPP）综合信息平台项目库治理的通知》（财办金〔2017〕92号），本文简称92号文
xii. 湖南省财务厅宣布的《关于实验PPP和政府购置服务负面清单治理的通知》（湘财债管〔2018〕7号），本文简称湘财7号文
xiii. 财务部《关于进一步增强政府和社会资真相助（PPP）树模项目规范治理的通知》（财金〔2018〕54号），本文简称54号文
下篇
01《意见》指出，新上政府付费项目应切合四大审慎要求
要求1：财务支出责任占比凌驾5%的地区，不得新上政府付费项目。凭证“实质重于形式”原则，污水、垃圾处置惩罚等遵照收支两条线治理、体现为政府付费形式的PPP项目除外；
【解读1】
（1）财务支出责任占比凌驾5%的地区，不得新上政府付费项目。
①关于政府支出责任，
21号文划定，“每一年度所有PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一样平常公共预算支出比例应当不凌驾10%。”
57号文划定，“树模项目所在地财务部分要认真做好树模项目物有所值定性剖析和财务遭受能力论证，有用控制政府支付责任，合理确定财务津贴金额，每一年度所有PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一样平常公共预算支出比例应当不凌驾10%。”此次《意见》明确要求“确保每一年度本级所有PPP项目从一样平常公共预算列支的财务支出责任，不凌驾昔时本级一样平常公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资源谋划预算安排PPP项目运营津贴支出。建设PPP项目支出责任预警机制，对财务支出责任占比凌驾7%的地区举行危害提醒，对凌驾10%的地区严禁新项目入库。”
②凭证财务部《筑牢PPP项目财务遭受能力10%限额的“红线”——PPP项目财务遭受能力汇总剖析报告》，经对财务部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据举行剖析，2015-2045年间，需要从一样平常公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。其中，已落地项目2921个、总投资4.9万亿元，涉及支出责任4.7万亿元，占支出责任总额的47.5%，年均支出1581亿元。
从地区漫衍看，中西部地区支出压力较大。2015-2045年间，支出责任总额前五位的划分为湖南8047亿元、河南7086亿元、四川6906亿元、内蒙古6241亿元和云南5896亿元，年均支出划分为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元，划分占2017年本省一样平常公共预算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。
从时间漫衍看，各年度支出呈先增后减趋势。现有项目存量2024年支出责任总额将抵达峰值，为5891亿元，厥后逐年下降。2017年支出责任总额为2101亿元，约占昔时地方一样平常公共预算支出（17.3万亿元）的1.2%。
③鉴于差别项目财承报告所展望的外地一样平常公共预算支出增添率保存差别，为增强数据可比性，我们划分选取外地所有PPP项目展望增添率中的最小值、平均值和最大值，对各地所有PPP项目年度支出责任占昔时一样平常公共预算支出的比例（以下简称支出占比）举行了修正，对应守旧、一样平常、乐观三种情景。
从地区漫衍看，在守旧、一样平常、乐观三种情景下，6400个项目涉及的1920个地区（含省、市、县三级）中，有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的清静区间。三种情景下，年度最大支出占比凌驾10%限额的市县，划分为253个、152个和104个，主要漫衍在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。其中，2018年昔时支出占比超限额的市县，划分为70个、36个和23个。
从时间漫衍看，在守旧情景下，2020年超限额地区数目最多，为186个；在一样平常和乐观情景下，2019年超限额地区数目最多，均为66个。
④凭证2018年11月22日，财务部PPP中心主任焦小平在第四届PPP融资论坛上的主旨讲话，“在天下2,461个已实验PPP项目的地区，仅6个地区的财务支出责任占比凌驾10%红线。在2018-2047年间，各省区市已录入治理库项目的最高年度财务支出责任占比不凌驾5.1%，PPP整体危害控制在清静区间内。”
⑤92号文提出“审慎开展政府付费类项目”，《关于规范推进政府与社会资真相助（PPP）事情的实验意见（征求意见稿）》中提出“原则上不再开展完全政府付费项目”。
综上所述，开展政府和社会资真相助（PPP）项目财务遭受能力论证（以下简称财承）是包管项目条约推行、防控中恒久财务危害的要害。总体看，财承10%的限额有力控制了各地PPP项目的数目、规模，但部分市县支出责任已凌驾限额，须引起小心。此次对政府付费项目财务支出责任的硬性要求，是控制政府支出责任，提防和化解政府隐性债务的有力步伐。
（2）凭证“实质重于形式”原则，污水、垃圾处置惩罚等遵照收支两条线治理、体现为政府付费形式的PPP项目除外。
①凭证455号文，“（三）总体目的。政府加入的新建污水、垃圾处置惩罚项目周全实验PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该领域内形成以社会资源为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关情形公共产品和服务供应结构显着优化。”“（八）优化财务政策。鼎力大举支持污水、垃圾处置惩罚领域周全实验PPP模式事情，未有用落实周全实验PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。各级地方财务要起劲推进污水、垃圾处置惩罚领域财务资金转型，以运营津贴作为财务资金投入的主要方法，也可从财务资金中安排前期用度奖励予以支持，逐步镌汰资源金投入和投资津贴。加大对州财务资金的整协力度，涉农资金整合中充分统筹农村污水、垃圾处置惩罚相关支持资金，扩大规模经济和规模经济效应，形成资金政策协力，优先支持民营资源加入的项目。
②凭证行业特点，目今污水的直接排放者凭证相关划定缴纳污水处置惩罚费，凭证151号文第四条，“污水处置惩罚费属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算治理，实验专款专用”，该部分污水处置惩罚费纳入政府预算系统，不宜作为项目公司的谋划收入。
③凭证《中华人民共和国预算法》（2014年修订版），已经明确税收和非税收入的使用差别，税收用于一样平常公共预算，而非税收入纳入基金预算治理。凭证国发45号文，政府预算系统分为：一样平常公共预算、政府性基金预算、国有资源谋划预算、社会包管基金预算，他们是完整、自力的。
④本《意见》为污水、垃圾处置惩罚项目正名，即形式上是政府付费项目，但实质上属于使用者付费项目，只是由于财税法的相关治理规范，现金流入必需纳入地方政府性基金预算治理，现金流出则应当列为一样平常公共预算支出。
要求2：接纳果真招标、约请招标、竞争性探讨、竞争性谈判等竞争性方法选择社会资源方；
【解读2】
①《中华人民共和国政府采购法》第二条划定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和整体组织，使用财务性资金采购依法制订的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”
《中华人民共和国政府采购法实验条例》第二条划定：“政府采购法第二条所称财务性资金是指纳入预算治理的资金。政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”
76号文划定：“地方各级财务部分要会偕行业主管部分，凭证《政府采购法》及有关划定，依法选择项目相助同伴。”
因此，遵照现行执律例则，PPP项目中政府付费项目和可行性缺口津贴项目（使用者付费加一定政府津贴的项目）属于政府采购，遵照现行采购政策，PPP项目中使用者付费项目也属于广义的政府采购。
②《中华人民共和国政府采购法》第二十六条划定，“政府采购接纳以下方法：(一)果真招标；(二)约请招标；(三)竞争性谈判；(四)简单泉源采购；(五)询价；(六)国务院政府采购监视治理部分认定的其他采购方法。果真招标应作为政府采购的主要采购方法。”
251号文第四条划定，“PPP项目采购方法包括果真招标、约请招标、竞争性谈判、竞争性探讨和简单泉源采购。项目实验机构应当凭证PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方法。”
《政府采购货物和服务招标投标治理步伐》《政府采购非招标采购方法治理步伐》对政府采购的详细操作举行了规范。
214号文对竞争性探讨这一新型竞争性采购方法举行了系统划定，并在第三条明确，“切合下列情形的项目，可以接纳竞争性探讨方法开展采购：（一）政府购置服务项目；（二）手艺重大或者性子特殊，不可确定详细规格或者详细要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有手艺或者服务的时间、数目事先不可确定等缘故原由不可事先盘算出价钱总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要帮助的科技效果转化项目；（五）凭证招标投标法及着实施条例必需举行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”
③此次《意见》明确的要求，是对简单泉源采购、询价等方法的榨取。团结215号文，政府付费类PPP项目只能通过果真招标、约请招标、竞争性谈判、竞争性探讨采购社会资源方。
要求3：严酷控制项目投资、建设、运营本钱，增强跟踪审计。
【解读3】
（1）关于严控项目投资、建设、运营本钱
①交规178号文第七条划定，“工程可行性研究阶段投资估算与起源设计概算之差，应控制在投资估算的10%以内。”因此，经批准的投资估算对项目可行性研究以后历程的投资控制现实上施展着“封顶”作用。
发改投482号文第二条划定，“国家生长刷新委审定概算且安排部分投资的，原则上超支不补，如超概算，由项目主管部分自行审定调解并处置惩罚。”第三条划定，“除项目建设期价钱大幅上涨、政策调解、地质条件爆发重大转变和自然灾难等不可抗力因素外，经审定的概算不得突破。”第十三条划定，“项目起源设计及概算批复审定后，应当严酷执行，不得私自增添建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计计划。确需调解将会突破投资概算的，必需事前向国家生长刷新委正式申报，未经批准的，不得私自调解实验。“
②92号文宣布后，天下开展了PPP项目集中整理事情，退库项目中有部分项目因可研和审批缺失、项目内容和规模不符、概算严重超估算等缘故原由需要重新体例可研而申请或被退库。实践发明,政府和社会资源方在前期用度测算支出、融资本钱核算、工程建安费预决算、运营维保费测算、工程量计量、工程单价及总价盘算、工程施工工艺选用、工程质料选用、工程装备采购、项目公司本钱控制及谋划治理等方面,均保存一定的矛盾,时间涵盖PPP项目全生命周期。若是政府方不增强建设本钱控制, PPP项目政府方的本钱将大幅度上扬,甚至造成国有资金损失。
综上，可研概算及初设概算对控制项目建设投资具有主要意义。严酷控制项目投资、建设本钱，就是要求更好地落实可研及概算的体例、报批及执行，关于政府付费类项目更是云云；另外，增强《PPP项目条约》质量，建议凭证情形配合后期的《施工总承包条约》设置投资控制、价钱调解等。
（2）关于增强跟踪审计
①《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求，“加大刷新立异力度，完善审计制度，健全有利于依法自力行使审计监视权的审计治理体制，建设具有审计职业特点的审计职员治理制度，对公共资金、国有资产、国有资源和向导干部推行经济责任情形实验审计全笼罩，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。”
②《关于实验审计全笼罩的实验意见》第二条划定，“审计机关要依法对政府的所有收入和支出、政府部分治理或其他单位受政府委托治理的资金，以及相关经济运动举行审计。主要检查公共资金筹集、治理、分派、使用历程中遵守国家执律例则情形，贯彻执行国家重大政策步伐和宏观调控安排情形，公共资金治理使用的真实性、正当性、效益性以及公共资金沉淀等情形，公共资金投入与项目希望、事业生长等情形，公共资金治理、使用部分和单位的财务财务收支、预算执行和决算情形，以及职责推行情形，以增进公共资金清静高效使用。凭证公共资金的主要性、规模和治理分派权限等因素，确定重点审计工具。坚持以公共资金运行和重大政策落真相形为主线，将预算执行审计与决算草案审计、专项资金审计、重大投资项目跟踪审计等相团结，对涉及的重点部分和单位举行重点监视，加大对资金治理分派使用要害环节的审计力度。”
对政府付费类PPP项目增强审计是实验审计全笼罩应有之义，是完善审计制度的内在要求。
在此提醒：鉴于 PPP项目中审计不属于《审计法》《审计法实验条例》划定的行政审计，因此注重《PPP项目条约》《施工总承包条约》有关约定审计执行的问题，以免在后期的诉讼纠纷中肩负“审计久拖不决”的执法危害。
要求4：关于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
【解读4】
① 113号文等相关文件，PPP项目回报机制主要说明社会资源取得投资回报的资金泉源，包括使用者付费、可行性缺口津贴和政府付费等支付方法。其中使用者付费（User Charge），是指由最终消用度户直接付费购置公共产品和服务� ？尚行匀笨诮蛱╒iability Gap Funding），是指使用者付费缺乏以知足社会资源或项目公司本钱接纳和合理回报，而由政府以财务津贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资源或项目公司的经济津贴。政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购置公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。
②李开孟博士于2017年9月23日中国PPP投资论坛指出，应阻止以“可行性缺口津贴”的名义增添PPP项目的财务支出。现在许多基础设施项目，接纳PPP模式的财务资金支出不但没有镌汰，反而现实上显着增添。PPP项目的基本回报模式是使用者付费和政府付费，划分对应特许谋划和政府购置服务两种PPP基本类型。
关于既有使用者付费又有政府付费的PPP项目，不应再继续以“可行性缺口津贴”的名义为了包管社会资源方未来能够取得合理回报，通过倒算所谓的“可行性缺口津贴”对项目举行无控制的津贴，使得一些原来从可行性研究的角度基础不可行的项目，都要通过加大财务津贴力度等方法使其具有可行性，客观上形成财务资金对社会资源的投资回报举行兜底。
要通过竞争程序尽可能接纳能够降低财务津贴的PPP项目实验计划，要勉励社会资源方主要通过挖掘其他商业时机和回报渠道，确保自身投资能够接纳，而不是将主要精神集中于以“可行性缺口津贴”的过失导向来无控制地套取财务资金方面。
③此次对可行性缺口津贴类项目使用者付费比例的明确，是对政府付费类项目规范工具的限制，是对前三个要求的增补，即政府付费类项目及使用者付费比例低于10%的可行性缺口津贴类项目均需知足财务支出责任小于5%、接纳竞争性采购方法、增强本钱控制和跟踪设计的三概略求。
02《意见》指出，应强化财务支出责任羁系
财务支出治理内容：确保每一年度本级所有PPP项目从一样平常公共预算列支的财务支出责任，不凌驾昔时本级一样平常公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资源谋划预算安排PPP项目运营津贴支出。建设PPP项目支出责任预警机制，对财务支出责任占比凌驾7%的地区举行危害提醒，对凌驾10%的地区严禁新项目入库。
【解读】
①国办发70号文提到“各级政府性基金预算结转资金原则上按有关划定继续专款专用。结转资金规模较大的，应调入一样平常公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一样平常不凌驾该项基金昔时收入的30%”。
②国发35号文要求“加大政府性基金预算调入一样平常公共预算的力度。暂时保保存政府性基金预算治理的资金，与一样平常公共预算投向类似的，应调入一样平常公共预算统筹使用，或制订统一的资金治理步伐，实验统一的资金分派方法。对政府性基金预算结转资金规模凌驾该项基金昔时收入30%的部分，应增补预算稳固调理基金统筹使用。”
③显然，本《意见》改变了上述两文件对PPP项目使用政府性基金的划定，《意见》对新签约项目财承的体例将造成较大影响，竣事了各地对“放宽PPP项目使用政府性基金预算、国有资源谋划预算的预期”。
03《意见》指出，应增强项目规范治理
《意见》强调，各级财务部分要将规范运作放在首位，严酷凭证要求实验规范的PPP项目，不得泛起以下行为：
榨取1：【回购投资源金、允许牢靠回报或包管最低收益问题】保存政府方或政府方出资代表向社会资源回购投资源金、允许牢靠回报或包管最低收益的。通过签署阴阳条约，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供种种形式的担保、还款允许等方法，由政府现实兜底项目投资建设运营危害的。
【解读1】
54号文划定，“政府不得为社会资源或项目公司融资提供任何形式的担保”。国资发192号文要求央企“在PPP项目股权相助中，不得为其他方股权出资提供担保、允许收益等；项目债务融资需要增信的,原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保,确需股东担保的应由各方股东接照出资比例配合担保”。
综上所述，10号文后，对融资担保问题将回归初心，即：以项目自己举行融资。笔者以为，此条着实对项目筛选、咨询机构、一案两评提出了较高要求，有利于指导PPP项目走向规范、细腻化阶段。
榨取2：【本级政府所属的种种融资平台公司、融资平台公司参股问题】本级政府所属的种种融资平台公司、融资平台公司参股并能对其谋划运动组成实质性影响的国有企业作为社会资源加入本级PPP项目的。社会资源方现实只肩负项目建设、不肩负项目运营责任，或政府支失事项与项目产出绩效脱钩的。
解读见上篇中“解读4”“解读5”。
榨取3：【未经法定程序选择社会资源方的】未经法定程序选择社会资源方的。未按划定通过物有所值评价、财务遭受能力论证或规避财务遭受能力10%红线，自行以PPP名义实验的。
解读见上篇”解读1””解读2”。
榨取4：以债务性资金充当项目资源金，虚伪出资或出资不实的。
解读见上篇中“解读4”。
榨取5：未按划定实时充分披露项目信息或披露虚伪项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监视权的。
解读见上篇中“解读6。
注：本文引用相关文件一览
i. 《政府和社会资真相助项目财务遭受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），本文简称21号文
ii.财务部《关于进一步做好政府和社会资真相助项目树模事情的通知》（财金〔2015〕57号），本文简称57号文
iii. 《筑牢PPP项目财务遭受能力10%限额的“红线”——PPP项目财务遭受能力汇总剖析报告》，链接：
http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201805/t20180504_2885865.html，最后会见时间：2019年3月11日。
iv. 《关于政府加入的污水、垃圾处置惩罚项目周全实验PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号），本文简称455号文
v. 《污水处置惩罚费征收使用治理步伐》（财税〔2014〕151号），本文简称151号文
vi. 《国务院关于深化预算治理制度刷新的决议》（国发〔2014〕45号），本文简称国发45号文
vii. 财务部《关于推广运用政府和社会资真相助模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号） ，本文简称76号文
viii. 财务部《关于印发政府和社会资真相助项目政府采购治理步伐的通知》（财库〔2014〕215号），本文简称215号文
ix. 财务部《关于印发政府采购竞争性探讨采购方法治理暂行步伐的通知》（财库〔2014〕214号），本文简称214号文
x. 交通运输部揭晓的《公路建设项目可行性究报告体例步伐》（交妄想发〔2010〕178号），本文简称交规178号文
xi. 《中央预算内直接投资项目概算治理暂行步伐》（发改投资〔2015〕482号），本文简称发改投482号文
xii. 财务部《关于规范政府和社会资真相助（PPP）综合信息平台项目库治理的通知》（财办金〔2017〕92号），本文简称92号文
xiii.《关于印发政府和社会资真相助模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）（已失效），本文简称113号文
xiv. 《国务院办公厅关于进一步做好盘活财务存量资金事情的通知》（国办发〔2014〕70号），本文简称国办发70号文
xv. 《国务院关于印发推进财务资金统筹使用计划的通知》（国发〔2015〕35号），本文简称国发35号文
xvi. 财务部《关于进一步增强政府和社会资真相助（PPP）树模项目规范治理的通知》（财金〔2018〕54号），本文简称54号文
xvii. 国务院国有资产监视治理委员会印发《关于增强中央企业PPP营业危害管控的通知》（国资蓬勃管〔2018〕192号），本文简称国资发192号文
